第四篇：事业单位选择

　　事业单位管理体制改革是一项浩大的工程。不论是从工程设计的总量、工程设计的难度上看，还是从工程实施的协调任务、工程实施中必须克服的矛盾上看，都能和企业单位的管理体制改革一比。事业单位管理体制改革的方法也存在种种理论探索，其中的一些战略选择问题尚待进一步解决。
速决战与持久战

　　想速战速决是人之常情，但在现实生活中，很多问题不可能“毕其功于一役”，这也是客观现实。抽象地争论这一问题，很容易流于“能速决的就速决，该持久的就持久”一类的文字游戏。要想具体地讨论这一问题，必须充分估计事业单位管理体制改革的任务和可能遇到的困难。

　　从改革的任务上看，事业单位管理体制改革至少要做三件事：第一，适应建立公共财政体制的需要，改变财政供给上“撒胡椒面”的办法，重新确定财政对社会非营利性公益事业予以扶持的范围、重点和力度。这其中也必须解决“有所为有所不为”的问题。第二，适应事业单位自身发展的需要，改变长期以来简单套用行政机关的管理制度来管理事业单位的做法，建立符合各种事业单位自身特点的一整套管理制度，这其中包括经费渠道、人事管理、社会保障、市场准人、资产管理、社会监督等各个管理环节。第三，适应时代和社会发展的需要，调整原有事业单位的布局和结构，制定一整套行业发展的政策，其中包括各类事业单位发展的规模、速度，以及鼓励和限制发展的领域等等。

　　从可能遇到的困难看，事业单位管理体制改革必须正确处理改革发展稳定三者间的关系。特别是如何克服社会福利消费“刚性增长”的惯性，如何改变人们长期以来形成的对政府的依赖心理，如何实现一部分事业单位向企业的转换，如何平稳实现每个行业、每个事业单位及其职工利益分配格局的调整，如何面对社会就业的压力等。对改革中遇到的诸多问题，必须审慎对待。

　　存量的改革与增量的改革

　　一方面是艰巨的任务、庞大的工程，另一方面是不可低估的阻力和种种制约条件。这是任何一个决策者都难以回避的格局。如果再考虑一下社会各界强烈要求改革的压力，就很容易陷入“欲说还休”和“欲罢不能”的尴尬境地。所以，在总体估量上决策者不得不做持久战的心理准备，在具体设计上不得不慎之又慎，反复掂量。

　　要想打破这种“千呼万唤难出来”的局面，我们有必要在主攻方向上实行战略转变，不妨由主攻存量的改革转为主攻增量的改革，至少也可以实行存量的改革与增量的改革并重。

　　所谓存量的改革，就是改革目前已有的事业单位管理体制中的种种弊端。具体说来，一是让现有的事业单位摆脱不理想的管理体制，二是建立一套理想的管理体制，三是让现有的事业单位去适应理想的管理体制。所谓增量的改革，就是将今后新产生的事业单位从一开始就投入到理想的管理体制之中。具体说来，一是建立一套理想的管理体制，二是让新成立的事业单位适应理想的事业单位管理体制（如果我们连单位制度也想改的话，则可以让非营利性公益事业的新增部分去适应理想的事业管理体制）。

　　很显然，存量的改革面对的是制度创新和改变惯性这两难，而增量的改革只有制度创新这一难。存量的改革与增量的改革在新体制建立的难度上是一样的。但是，在克服阻力、减少社会震动，控制不稳定因素等方面，后者要比前者容易得多。

　　比方说，要改变财政对某些事业单位的现有扶持力度是很难的。但我们也可以暂不改变财政原先对各种事业的扶持力度，而仅仅改变一下每年新增的财政收入的投放方向。显然，后者要比前者容易得多。

　　同样，在经费渠道、人事管理、社会保障、市场准入、资产管理、社会监督等各个管理环节上，也可以实行“老单位老办法、新单位新办法”，“老人老办法，新人新办法”，“老事业老办法，新事业新办法”。当然，如果更积极一点，则可以实行“增量新办法，存量视条件逐步向新办法过渡”的战略。这样的战略考虑不仅可以在巨大的阻力面前迈出改革的步伐，而且可以为十几年以后的改革减少相当一部分阻力。

　　先放水和先挖渠

　　无庸讳言，存量和增量的战略选择，是以我们能够事先设计出一整套较为理想的新体制为前提的。现有的事业单位管理体制究竟存在什么弊端?其中有哪些是有条件解决的?新的、较为理想的事业单位管理体制究竟是什么?其中又有哪些是现在就有条件建立的?如果我们对这些前提性的问题还需要探讨，如果我们对新体制总体框架及部分内容都还拿不定主意，那么，我们就只有一个选择，这就是存量是老办法、增量也是老办法，然后连存量带增量加在一起去探索，去试验或试点，去“摸着石头过河”。

　　对于任何一个社会现象变迁的大型工程来说，几乎都不可能毕其功于一役。我们所能谋求的是阶段性成果和各个阶段之间的连续性。或者说，面对种种困难和条件的制约，可供人们选择的是步骤和目标的统一，近期目标和长远目标的统一。但是，对于事业单位管理体制改革的每一个步骤和每一个阶段性目标来说，还存在一个“先放水”还是“先挖渠”的战略选择问题。

　　具体地说，事业单位管理体制的每一步改革都会连带地产生一些新的问题。我们可以先改革，让新问题暴露出来，然后再去想办法解决新问题。我们也可以事先想好解决新问题的办法(人们习惯称之为“配套措施”)，然后再推行改革的具体步骤。

　　无论在改革之前还是在改革之后，引发一通关于放水和挖渠关系的哲学讨论，或者“破”和“立”的关系的抽象思辨，也许都没有多少实际意义。但是，我们必须承认，伴随着事业单位管理体制改革每一个实际步骤的出台，都不得不面对一些实际困难和可能引发的矛盾，都不得不事先安排一些配套性的改革措施或事后采取一些应对的措施。这方面，既有思想工作和理论准备，也有种种的制度安排。

　　从近几年事业单位管理体制改革的实践来看，已经对制度安排提出了很多要求。比方说，要求尽快建立适应事业单位特点和事业单位从业人员承受能力的社会保障制度，要求建立事业单位经费来源的新制度，要求调整事业单位在税收等方面的优惠政策，并对不同的事业单位实行不同的税收制度，要求打破一部分事业单位“公办”与“民办”的界限，建立新的适应大力发展民办事业单位需要的法人制度，要求出台事业单位富余人员“下岗分流”的办法，要求建立适应各种事业单位自身特点的级别管理制度，要求建立较为客观公正的估量事业单位绩效的评价体系，要求建立社会公众，特别是实际受益人对事业单位的行为是否符合公众利益进行监督的制度，要求建立新的适应投资主体、多元化要求的事业单位，国有资产管理制度，等等。对于理论工作者来说，对改革遇到的困难和引发的矛盾，也许可以置之不理，作为学者，能够提出较为理想的目标模式和较为可行的阶段性步骤就已经很不容易了。但是，对于决策者和实际操作者来说，就不得不对改革的困难和引发的矛盾给予充分的重视和估量。而且，如果我们已经预见到了困难的程度会很大、新的矛盾会很尖锐的时候，就不得不事先考虑好配套性措施和应对办法。否则，等大水放出来以后再修泄洪道就来不及了。

　　小结

　　我们有必要充分估计事业单位管理体制改革的艰巨性和长期性。如果想将事业单位管理体制改革的困难和可能引发的矛盾控制在最小的范围之内，我们还必须遵循改革本身的规律，审慎地设计改革的步骤和方法。认真地总结2 5年来经济体制改革的经验教训，这对我们做出较为有效的战略选择是极有裨益的。(中央机构编制委员会办公室四司司长　吴知论)