第三篇：事业单位体制改革的价值取向

　　像“事业单位从何而来”这一基本问题一样，围绕着“事业单位向何处去”也存在许多分歧意见。我国事业单位管理体制存在哪些弊端，按照什么原则来改，理想的事业单位管理体制如何构建，这些本来就是仁者见仁、智者见智的价值取向问题，但是，历史的发展既给人们留下了选择余地，也为人们的选择设置了规定性条件。

　　减少财政支出

　　事业单位是财政支出的大户，事业单位从业人员也是“吃皇粮”的大头。全国党政机关人员(包括人大、政协、法院、检察院等)约600万，而事业单位人员约3000万，是党政机关的近5倍。考虑到各级财政的收支状况，特别是相当一部分经济相对落后地区和市、县、乡的财政比较紧张的现实，人们提出减少财政支出的价值指标是可以理解的。更何况各级政府所举办的事业单位当中，有一些已经具备了自食其力的条件，还有一些虽然难以自食其力，但其本身所从事的已经不是社会公众普遍享受的公益事业，从建立公共财政的需要考虑，也不应再列入财政供给的范围。

　　但是，如果我们不作具体分析，简单地将减少财政支出作为事业单位管理体制改革的价值取向，恐怕也不符合历史的规定性条件。

　　第一，能够自食其力的事业单位毕竟是少数，据估算也就是10％左右。对于大多数事业单位来说，主要的问题不是财政供给过多，而是财政供给不足。目前相当一部分基础科学研究机构、中小学、政策研究机构偏离其宗旨去搞“创收”，就能证明这一点。所以，对于具体的事业单位来说，一部分要减少财政供给，一部分要尽可能增加财政供给。而需要增加的是大头。

　　第二，从根本上说，建立财政的目的，本来就是要维护国家机器的正常运转和支持兴办社会公众普遍享受的非营利性公益事业。而且，当我们国家完成了由计划经济向市场经济的转轨以后，竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的投入，发展公益事业在财政支出中的份额也越来越大。只要承认有必要通过向社会征税来建立公共财政这一基本前提，那么，主要的问题就不是减少财政支出，而是合理地使用财政资源，使之发挥更大的效益。也就是说，如果我们减少财政支出不是为了减少向社会征收税赋和维持收支平衡，那我们就找不到减少财政支出的理由。

　　减轻负担、甩掉包袱

　　过去在高福利政策的长期支配下，事业单位财政支出确实在一定程度上存在着摊子铺得过大和入不敷出的问题。现在随着社会主义市场经济体制的逐步形成，社会收入分配结构也发生了变化，一部分公益事业、特别是可以转为有偿服务的事业，社会私人投资者也有了一定的投资积极性。于是，减轻财政负担，甩掉一部分包袱给社会自己去承担的价值取向也就应运而生了。

　　可是，减负甩包袱的价值取向也有可商榷之处。

　　第一，不可过高估计社会私人投资公益事业的积极性，或者说不可高估社会公众购买有偿服务的能力。例如，民办学校近年来有了一定发展，但民办学校总是要实行较高的收费，否则，人们既无办学积极性也难以维持其正常运转。而且，目前真正能够将子女送进高收费民办学校的家庭毕竟还是少数。我们可以大力扶持民办学校并给予较优惠的政策，但在可预见的未来，不能指望中小学教育支出的大头由社会自身来承担。

　　第二，社会消费刚性增长是满足人们客观需要的必然要求。长期提供的社会福利难以在短期内取消。问题不在于该不该改变高福利的社会政策，而在于能不能改变长期形成的主要由政府提供社会福利产品的格局。如果知其不可而为之，结果就会导致怨声载道和留下社会不稳定的隐患。据了解，东欧剧变以后，虽然在经济上采取了“休克疗法”，但谁也不敢在社会公益事业上搞“休克疗法”。
第三，从根本上讲，社会公众之所以需要政府和接受政府，就是因为人们指望政府能帮助他们解决难题，创造和维持良好的生存环境。这其中理所当然地也包括期待政府能够提供非营利性的公益产品。不该管的事政府可以不管，该管的事即使是再麻烦、再困难，也还是要管。

　　放权和放松控制

　　或许在对事业单位进一步下放权力和放松政府有关部门对事业单位的控制上，目前最容易取得共识。支持这一价值取向的理由似乎也最为充分。从政府到事业单位，从管理者到被管理者，几乎都认为我国的事业单位管理体制是在计划经济条件下形成的，像国有企业一样，也存在自主权不够，管得过多过死、不利于调动事业单位自身的积极性和低效率等问题。特别是相当一部分事业单位的负责人和职工认为，事业单位并不是搞不好，只要放权，放手让他们干，就一定能搞好。

　　尽管人们对放权的认识比较一致，但这种一致还只是表面的。确立这一价值取向时也需要具体问题具体分析。

　　第一，放权是有限度的。大多数非营利性公益事业单位的资金都来源于财政，财政的钱又来自于纳税人。从基本原则上讲，这些单位都不应回避出资人的监督和控制，再怎么放权，也不能搞成“内部人控制”。否则一旦放到危及出资人权利的地步，就不可能再维持价值取向的一致了。

　　第二，设立事业单位的本意是要求其提供社会公众普遍享用的公益性产品。不论从理论上，还是从实践中看，对这些单位无论怎么放权，其非营利性和公益性的宗旨都不允许改变。一旦事业单位偏离这一宗旨，利用掌握的公共资源来从事营利性活动，也必然会引发社会争议。所以，世界各国对于这些利用公共资源从事公益活动的机构和享受国家优惠政策的机构，都要加以严密的控制。前者要控制其公共资源使用的效率，后者要控制其从事活动的方向和范围。例如，公立图书馆等文化机构如使用财政资金，其预决算和重大投资方向都要报批。而享受优惠税收政策的民办非营利机构，其收费价格、负责人薪金和工作人员工资总额也要接受政府的严密监控。

　　第三，即使从政治上考虑，作为社会一分子也必须接受国家的统一管理。比方说文化、出版、广播、电视等机构，国家不仅要控制其提供精神产品的公益性，还要控制其精神产品的健康性和合法性。

　　第四，事业单位管理上的主要问题是长期以来简单套用对行政机关的管理办法，改革的方向是建立一整套适应各类事业单位自身特点的不同管理办法，而不是简单地放权。破和立是辩证统一的一对矛盾，不破不立，不立也难以真正破。即使强调要发挥事业单位本身的自律性，更多地让他们自我管理，也必须以这些单位本身有自律性，能够实现自己管理自己为前提。比方说，随着改革的进展，相当一部分原来由政府直接支持的事业单位可以改为间接支持，即实行民办公助、政府采购、设立专项基金、税收优惠等办法，不再是直接包办。但所谓的公助、采购、基金制、税收减免等办法也都渗透着政府的管理和控制，只不过是管理办法改变了。同样，如果某一个民办非营利性机构不能自律，偏离了非营利的方向，那么，它就不能再享受税收优惠政策了。

　　大力裁减人员

　　从财政资金的使用效益出发，理所当然地要求“少花钱多办事，少养人多办事”。如果考虑到确有一些事业单位管理水平不高，人员结构也不尽合理，客观上也养了一批“闲人”，那就更有理由提出精简的要求了。同样，如果将大力裁减人员作为事业单位管理体制的价值取向，也必须顾及到一些制约因素。

　　第一，从根本上讲，人浮于事的本质是管理水平不高和效率低下。如果不在提高管理水平和提高效率上下功夫，强行地裁减事业单位的人员，那么减人以后的事业单位也还是不能改变人浮于事的格局。比方说，有一个事业单位有100人，却只干了50人的活，如果只是强行减掉50人，那么剩下来的5 0人很有可能是只干25人的活。相反，如果我们在运行机制、管理体制上下一番功夫，充分调动每一个人的积极性，那么，这100人就可能干出100人的活，甚至更多。

　　第二，事业单位本身就是一个庞大的就业场所，我国当前和未来就业形势，也不可能允许我们裁减大批人员。

　　第三，即使我们可以不考虑严峻的就业形势，也不能不考虑社会保障制度不健全的现实。如果没有社会保障，减下来的人又怎么办?我们怎样能保证既减了人又不致于引起社会不稳定?上个世纪五、六十年代那种凭借强大政治动员力量，将被裁减人员送回老家种地或留在城里待业的办法，今天已经不能再用了。事实上，近几年在一些已经大力裁减事业单位人员的地方，主要的办法还是依托财政给被裁减人员以种种“优惠政策”。所以，账算到最后财政的钱还是没有省下多少。转了一圈，又回到了原点，“少花钱多办事、少养人多办事”的目的还是没有达到。

　　小结

　　历史的批判和批判的历史并不是一回事。面对种种流行的价值取向，事业单位管理体制改革方案的制定者和实践者必须持一种审慎的态度，必须充分顾及历史给我们设置的种种规定性条件。所以，我们可以充分调动社会各种力量兴办非营利性公益事业的积极性，但不能减少财政对非营利性公益事业的投入。我们可以集中财力物力办好那些社会公众更需要的公益事业，但不可推卸政府支持和促进非营利性公益事业发展的责任。我们需要改变简单套用行政机关管理办法来管理事业单位的格局，但不需要一个事业单位发展失控的格局。我们必须改变事业单位人浮于事，效率不高的状况，但必须更多地从改革事业单位运行机制和管理体制上下功夫，而不是简单地一味地裁员。