第二篇：事业单位产生的特殊背景

　　我国事业单位现象的产生，有着十分复杂的社会背景。深入分析这一背景，探索产生事业单位的特殊原因，对于我们准确地认识事业单位现象的特点，对于分析和预测其未来的发展趋向，是非常有益的。

　　高度福利社会的政治取向

　　1949年以后，党和政府领导全国人民开始了建设新社会的实践。正如当年在革命时期所宣传的那样，我们在社会主义建设时期，始终将发展各项社会事业，向最广大人民群众提供尽可能多的福利，作为人民政府的重要任务之一。从1949年到1956年，高校学生从11．6万人增加到38万人，中学生从126．8万人增加到586万人，小学生从2439万人增加到5770多万人，图书出版物由1亿多册增加到16亿册，医院床位由10．6万张增加到33．9万张。国家制定的第二个五年计划要求高校学生再增加一倍左右。1956年，我们还提出要在1 2年内普及小学义务教育，并力争使我国最急需的科学和技术接近世界先进水平。

　　应当指出，就当时的国力来说，要维持如此庞大的教育、文化、卫生和科技事业是极其困难的。在一个相当多数人还没有解决温饱问题的国度里，要基本普及小学义务教育，这确实是一种高福利的政策。在当时的历史背景下，高福利的政治取向是不容置疑的。全国人民，尤其那些刚刚翻身做主人的劳苦大众是衷心欢迎和坚决拥护这一政治取向的。而共产党人的宗旨也决定了这一政治取向。

　　古往今来的任何一种高福利政策，几乎都是伴随着政府的主导作用而产生的。投资者发展非营利性社会公益事业的积极性是极其有限的，至少是支持不了高福利的政治取向。于是，人们接受高福利政策，也就意味着接受政府对社会财富分配的高度介入(如高税收)，意味着接受政府对于发展社会事业的更大的支配作用。所以，在一定时期内，“公办”性的公益事业占有绝对比重，也就成了历史的必然。政府不出钱谁来出钱，政府不办谁来办，也就成为了人们的一种共识。

　　高度集中的计划经济体制

　　研究新中国政治史和经济史的人们，对于我国在上个世纪五六十年代为什么会采取高度集中的计划经济体制，已经有了很多的分析和论述。在此，我们要说明的是，高度集中的计划经济体制对于我国“事业单位”现象的产生有着巨大的推动作用。

　　一是在高度集中的计划经济体制下，满足人们基本生活需要之后的财富绝大多数由政府所掌握和支配，政府是全社会最大的和最主要的投资者。也就是说，即使我们不实行高福利的政策，不向社会大众提供普遍享受的教育、文化和医疗产品，那么，社会的低福利和少数人享受的教育、文化、卫生事业也不得不主要依赖政府的投资。高度集中的计划经济体制决定了政府在发展非营利性社会公益事业中居于绝对支配地位。政府在兴办非营利社会公益事业时，不仅仅具有“当仁不让”之义，而且也具有“舍我其谁”之势。

　　二是要维持一大批国营企业单位的正常运转，必须要有一大批国营事业单位在科学研究、先进技术、高科技人才以及熟练工人等方面的强有力支持。既然绝大多数企业都已经国营了，那么，如何能回避其必需的科学研究部门、技术开发部门、尖端人才培养部门和合格工人的生产部门也相应实行“国营”这一历史的规定性呢?所以，在很多实行市场经济体制国家不可思议的事情，在实行高度集中计划经济体制的中国和前苏联东欧国家就成了天经地义的事情。如绝大多数工学院、应用科学研究所、高等和中等技术学校等都由政府直接举办，并直接听命于政府的指令。所以，在企业生产什么、生产多少都已纳入政府的计划“本子”之内的年代，相应的事业单位提供什么产品，提供多少也就当然地纳入了政府的计划“本子”之内。所以，留在企业单位身上的高度集中计划经济体制的烙印在相当一批事业单位身上也依稀可见。

　　社会自身组织能力高度缺乏

　　研究分析中国的事业单位现象，可能不得不研究一下中国的“单位”现象。近二三十年来，中国的“单位”现象已经受到社会学界和政治学界的关注，但公开发表的成果并不多见。“单位”现象的产生和特点是极其复杂的，即使一篇上万字的专门论文可能也难以说清。在此，我们只能从中国社会文化环境中缺乏一种自身组织能力的角度来简要分析，以求管中窥豹之效。

　　在长达几千年的历史中，中国社会一直缺乏一种不依赖政府力量的自身组织能力。也许是自给自足自然经济的影响，也许是政府的力量过于强大，人和人之间的紧密联系的形式极其有限。能够和政府力量相媲美的是宗族的力量。其他的形式和力量如帮会、宗教、同乡会、同学会等，都难以进入主流社会。至于同业公会、行业协会、董事会、理事会、基金会等更是如凤毛麟角一般少得可怜。政党现象的出现也只有百年左右的历史。而且，中国的传统文化也不支持人们之间保留除宗族之外的密切交往，如“君子群而不党”一类的观念几乎是社会精英分子的座右铭。

　　我们可以把社会自身组织能力的缺乏概括为社会自身组织形式的贫乏和社会群体自律能力的匮乏。这种缺乏社会自我组织能力的社会文化环境很难满足社会运转的需要。在这样的环境中，政府的作用就显得至关重要。政府的组织能力如何，政府政策是否妥当，将会直接导致社会经济文化的兴衰。其实，马克思、恩格斯早年在研究帝国主义、资本主义对印度和中国等东方国家侵入时，就对政府作用的这种特殊现象做过分析，后人曾经概括为“亚细亚生产方式”一说，并在理论界引发过不少争议。

　　不管理论界如何争议，有一点或许是不存在争议的，这就是当社会缺乏自我组织能力时，就不得不依赖于政府的组织能力。如果说，这一点在自然经济状态下表现不明显的话，那么，在社会化大生产的年代就越来越凸显出来了。其实，西方学者所津津乐道的社会自身组织能力，仅仅是在西方社会开始进入工业化社会以后才明显表现出来。同样，中国在上个世纪五十年代以后，进入了大规模实现工业化的时代，政府在组织社会化生产，兴办社会公益事业方面所具备的特殊影响力才得到了充分的体现。我们很难想象，如果没有政府的组织作用，中国的工业化进程能达到今天的地步，如果没有政府的组织作用，中国的各项非营利性公益事业能发展到今天的水平。

　　今天的中国人，几乎都高度地认同中国政府所具备的这种组织、控制经济和社会生活的作用。

　　发挥这种作用要依靠一个复杂的系统，在这个系统的末端就是各种各样的“单位”。政府对社会成员的组织能力，最终是通过各种各样的“单位”的组织能力来实现的，政府对每一个社会成员的影响力，也主要是通过各种各样的“单位”对本单位“职工”的影响力来完成的。我个人认为，这便是中国“单位”现象的主要特点。而产生“单位”现象的原因，重要的一点是社会文化环境中比较缺乏自我组织的能力。

　　法人制度的不健全

　　我们国家法人制度的建立只有十几年的历史。在当时的背景下，我们只明确了机关、企业、事业和社团这4种法人。这种法人制度的最大不足，是没有确立公法人和私法人的概念。尤其是没有将利用公共资源追求公共目标的机构单列出来。于是，在实践中，我们只有将各种机构简单地装进上述4种法人的框架之内。

　　于是，很多原本不该列为事业单位的机构也不得不列入了事业单位的序列。例如，各级政府都设置了一批既不同于行政机关，又不同于从事非营利公益事业的机构，如专门为政府决策提供服务的政策研究和信息机构、承担政府执行性事务的机构、特殊行业的社会监管机构等。这些机构原本都应属于“利用公共资源追求公共目标”的公法人，但我们没有公法人这一概念，而且现行机关法人的几个类型中也没有他们的位置，放入企业和社团就更不合适，不得已之下只有放进事业单位这个大筐之内。

　　同样，现行法人制度对从事非营利公益事业的机构也没有区分公法人和私法人，于是一些民办的非营利公益机构也找不到位置，不得已之下我们只能用“民办非企业”这一特殊办法作为权宜之计。
在这样的法人制度的制约下，一方面导致了事业单位本身的包罗万象，另一方面也导致了民办非营利公益机构难以发展起来。

　　小结

　　事业单位作为一种特殊的现象(其实不是中国的独家“专利”，前苏联东欧国家都有过类似的现象)，它的产生有着特殊的政治、经济、社会和文化的背景。在一个经济相对落后的国家里，要想提供一种社会成员普遍享用的公益事业，就不能回避政府的主导作用。高度集中的计划经济体制，必然会产生高度集中的事业单位管理体制。当社会自身缺乏自我组织和自我控制能力时，必然要依赖政府的组织控制能力，否则各项事业就难以稳定、有秩地发展。

　　同样，我们要想较为准确和较为全面地分析和预测事业单位现象目前和未来的变化趋势，就必须较为准确和较为全面地分析和预测那些特殊背景和特殊制约因素的变化趋势。比方说，如果判定我们今天和未来不会改变高度福利的政治取向，那么我们就很难得出政府在发展非营利公益事业中的主导作用会有根本改变的推论。如果判定高度集中的计划经济体制已经根本改变，且未来趋势不可逆转，那么我们就有理由相信相应的应用科学研究机构、高等和中等技术学校的管理体制必将发生变革。如果我们有把握判定某些事业单位完全有可能不依赖政府的影响和控制能力就能稳定、有秩地发展，那么，我们就有理由建议逐步放松或放弃政府对这些事业单位的影响和控制。

　　当然，如果我们没有认真分析研究事业单位产生的特殊背景，如果我们的分析研究与事实相去甚远，那么，我们关于事业单位改革的理论和实践就很难不犯错误。所以，本文的目的不是想提出一整套分析框架和基本推论，而仅仅是想提请各位同仁尽可能较为准确和较为全面地分析研究一下我国事业单位产生的特殊背景。