第一篇：事业单位的由来及其在社会生活中的定位

　　从经验的和逻辑的顺序来说，或许弄清事业单位是什么比弄清事业单位改革怎么进行更有意义。几乎所有关于事业单位改革的理论分歧和行为争议，最后都可以归结到如何理解事业单位的内涵这一基本问题上来。

　　投资者的积极性

　　古往今来的各个国家都没有事业单位这一称谓，但古往今来的各个国家都存在着一些特殊的事务。这些特殊的事务并不能给投资者带来直接的利润，或不能带来较高的利润。比方说，基础科学研究、大众的教育、博物馆、图书馆等等。所以，在人类社会的早期形态，这些事务只能成为极少数有钱人和有闲人的“业余爱好”。

　　一般来说，这些事务具备一些特殊性，因而难以转化成现实的商品。一是形态特殊，难以确定相对客观的价值，如基础科学研究的成果。这类似于人们常说的非营利性。二是从中受益的多数人无力支付或不愿支付给举办者足够的报酬，如大众教育，大众卫生保健和公共文化设施等。也就是人们常说的具有公益性。

　　随着社会的发展，特别是商品交换形式多样化的发展和社会财富占有者占社会比重的变化，一些原来难以成为商品的事务有可能成为商品，如艺术作品；一些事务有可能会有相当一部分人受益人愿意支付足够的报酬，如贵族学校、贵族医院等。但是，任何一个社会都会存在一些受益人无法确定其交换价值或无力支付报酬的特殊事务。

　　社会发展的客观需要

　　如果这些特殊事务对于多数人来说是可有可无的，那么，它或许就只有两条出路，一是成为少数人专门享受的“奢侈品”；二是无法长期稳定地存在下去。可社会现实是：在我们所能见到的这些特殊事务中，绝大多数是多数人所需要的。尽管某一个具体社会成员有可能不能真切地感受到需要，例如贫困地区的家长有可能不认为有送孩子上学的需要，一个普通市民也可能不认为有研究
“1+1=1”的需要，但对于一个社会的正常运转来说，对于一个民族的延续和生存来说，那些投资者没有积极性的事务却往往是不可或缺的，任何一个理智的社会都能真切地感受到这种需要，如作出实行义务教育的强制性规定和努力。很多研究社会发展和经济发展的学者，都倾向于将一个国家非营利性的公益事业的多寡，作为衡量一个国家是否发达，社会经济发展是否有后劲的重要指标。
第三者的介入和政府的作用

　　许多特殊事务，一方面是投资者缺乏积极性，一方面是受益者有客观的需要。有钱的人不愿办，愿办的人没有钱。如何解决这一难题?历史选择了第三者，即由投资者和受益者之外的第三者来负责筹措钱款，并由第三者支持兴办。在人类社会的早期，这个第三者更多地是由慈善组织(如宗教团体和形形式式的慈善机构)来充当的。人们创造了各种各样的慈善组织，由慈善组织负责募集资金，由慈善组织直接操办或出钱雇人来操办这些非营利性的公益事务。甚至到了二十一世纪的今天，很多国家很多民族的慈善机构还在继续发挥着这种支持兴办社会公益事业的作用。

　　一个更为重要、更为普遍的第三者是由政府来充当的。特别是工业革命以后，政府的这种第三者作用越来越明显。在当今社会中，那些私人投资者不愿办的公益性事务，主要都是由政府通过向社会征税来募集资金，并由政府直接或间接操办。以至于在相当一部分国家中，尽管没有中国特色的事业单位，但政府机构中却有从事基础科学研究的重点实验室，甚至还有一些国家将公立学校的教员和公立医院的大夫列为公务员。

　　需要说明的是，即使是剥削阶级的腐朽政权，往往也乐于充当公益事业的举办者和资助者。政府的社会职能与政治统治职能往往是交织和融合在一起的。其实早在一百多年前，马克思、恩格斯就曾深刻地论述过国家机器的这一特殊性。政治统治到处都是以履行某种社会职能为基础的，而且，国家机器只有在履行了社会职能之后才能更好地和更有效地实现其政治统治。

　　对于很多国家中那些不了解马克思主义的社会公众来说，他们接受政府、需要政府、投票选举政府，正是因为看到了政府给他们带来了种种福利；他们愿意交纳税赋给政府，主要是指望政府能给他们继续带来更多的福利。

　　政府作用的多种方式

　　政府在兴办社会公益事业方面可以发挥支持的作用，这几乎成了不容置疑的公理。但世界各国长期以来对这类问题也有着许多争议，主要有两个方面。

　　一是如何界定政府支持社会公益事业的范围，即某项具体的公益性事务政府“该不该办”。这一方面，人们要感谢公共财政理论。公共财政理论较为系统地分析了哪些事务应由政府财政支持，哪些事务应由社会自身和私人投资者自己去办；哪些事务应由政府财政优先支持，哪些事务应由财政在保证了基本需要之后再量力而行。尽管公共财政理论的某些论述较为抽象，但还是较成功地提出了供专家们分析和解决这些难题的概念框架和价值尺度。如外部性原则、非竞争性原则、普惠原则等。

　　二是政府在支持社会公益事业时应采取何种方式，各种方式的利弊及适用范围，即面对众多应该支持的公益事业，政府“如何办”。围绕这一问题，从事行政管理理论研究和从事行政管理改革方案制定的人们还在继续争论，大有方兴未艾之势。从实践中看，大体有两种方式：一种是由政府大包大揽，直接兴办。另一种是间接支持。间接支持具体又可以分为多种方式：只出钱不出力，如民办公助、政府采购等；多出力、少出钱，如公办民助，公私合营；不出力，少出钱，如设立政府基金、财政补贴等；不出力、不直接出钱，但给政策，如税收优惠政策等。

　　围绕着政府如何支持社会公益事业，人们现在还在继续探索。稍加疏理，我们可以看到，在纷纭繁杂的各种探索背后，牵引拉动人们行为的主要有两根绳索：一是效率原则，即谋求财政少花钱多办事。二是合理性原则，即谋求克服同“官办”与生俱来的各种弊端，尽最大可能调动社会自身的积极性。

　　开篇之小结

　　尽管事业单位是当代中国的“专利”，但其存在的基本原因却普遍地存在于古今中外的各种社会之中。社会都存在着一些私人投资者缺乏积极性的事务，在这些事务中，又有一些是社会公众和民族生存所不能缺少的。为了解决这二者的矛盾，各国都采用了由第三者向社会募集资金的办法，并由第三者给予直接的或间接的支持。当今社会各国的第三者角色主要由政府来扮演。政府支持的具体方式可以是多种多样的。在当今中国，政府支持的各种方式大都是通过设立各种各样的“事业单位”的途径来实现。

　　当然，事业单位现象绝非如此简单，我国事业单位的由来还有很多特殊背景，这是我们后面要讨论的。不过，在讨论特殊性之前，笔者主张先讨论一下—般性。我以为，社会私人投资者的积极性、社会发展的客观需要、政府的特殊作用等问题，是我们分析事业单位现象、研究事业单位究竟存在什么问题以及提出事业单位改革建议时，必须经常关注的根本问题。各种各样的理论分歧和行为争议的存在，主要是因为在这几个根本的问题上人们的看法不一致。我们首先探讨一下事业单位的由来及其在社会生活中的定位，主要目的不是想提出解决分歧和争议的建议，而是想指出分歧和争议的事实真象。